Учудващо смислени: промените в Конституцията са добра новина
Шестата поправка на Конституцията определено е добра новина – предложените реформи са учудващо смислени и балансирани. Какво точно се променя?
Предколедно Конституцията беше поправена и това е безспорно добра новина. От гледна точка на управляващото мнозинство и най-вече на ПП-ДБ, които стоят зад основните идеи в поправките, това е политически успех. Не става дума само за изпълнено обещание пред избирателите, а и за смислени реформи, които отварят вратата за една цялостна положителна промяна в съдебната система. Отсега трябва да се каже обаче, че конституционната реформа е необходимо, но не и достатъчно условие за такава промяна: всичко ще зависи от качеството на новите закони за съдебната власт, които трябва да бъдат приети – и най-вече от новите назначения в ръководните органи на съд и прокуратура, които ще бъдат направени. Правната рамка сега е подобрена, но трябва да се променят и практиките на политическите партии: да бъде смирено желанието им да изпращат „партизани“ и „лоялисти“ в независими органи.
Президентът Румен Радев веднага заяви, че ще атакува конституционните поправки пред КС. Най-вероятно неговите аргументи ще са в две посоки. Първо, че тези поправки навлизат в полето, резервирано за ВНС. Отсега трябва да се каже, че нищо в поправките не води до промяна на „формата на държавно управление“, което би изисквало решение от ВНС. „Формата на държавно управление“ в конституционната теория засяга въпроси от рода на това дали държавата е монархия или република – или дали е президентски, парламентарен или полу-президентски режим. Въпреки разширителното тълкуване на тези понятия от страна на КС в решения от 2003 насам, все пак трябва да се отчете, че тези поправки са изцяло в изискването на нашата Конституция за парламентарна република. Второ, президентът сигурно ще повдигне въпроси, свързани с независимостта на съдебната власт, както и с допускането на двойно гражданство за депутати и министри. По първия от тези въпроси вероятно ще се атакува квотното разпределение във Висшия прокурорски съвет, а за втория няма някаква ясна конституционна разпоредба, която да е нарушена. Президентът не харесва политически идеята за двойното гражданство, но това не е достатъчно за конституционен аргумент против реформите.
Президентът Румен Радев призова управляващите да гарантират до Нова година пълноценното приемане на страната ни в Шенген. „Управляващите дължат обяснение за ощетяването на националния интерес и саботиране на пълноценната ни европейска интеграция“, заяви държавният глава пред… https://t.co/ylt7SSJrFR pic.twitter.com/njl18dlnT9
— град София (@sofiagrad) December 22, 2023
Ето и една бърза оценка на основните промени, които бяха приети:
Народното събрание да работи до свикването на ново НС
Това е отлично решение, което изключва законодателния вакуум, в който България изпадаше при провеждане на избори. В една парламентарна република основният носител на властта трябва да функционира постоянно и да не се стига до ситуации, в които страната е без ключови управленски лостове.
Всички съдилища да могат да отнасят конституционни въпроси по конкретни дела до КС
Това решение е добро, макар че не е пълноценна индивидуална конституционна жалба. Преценката на съдиите от съдилищата в страната ще бъде нещо като „филтър“ на потенциални индивидуални жалби на граждани. Идеята на този компромис е да не бъде „заринат“ КС с искания, голяма част от които ще се окажат необосновани. Дали този страх е основателен или легитимен – това е отделен въпрос, но така или иначе поправката е позитивна и ще отвори съда към конституционни питания, свързани с индивидуални права. Досега КС е функционирал основно като арбитър между държавни институции, а сега получава възможност за пряк досег с гражданите и техните проблеми, което е важно правомощие и огромна отговорност. Дано КС да се окаже на висотата на задачата.
Разделянето на ВСС на съдебен и прокурорски съвет
Това е почти консенсусно добра реформа. Възраженията срещу нея са слаби, защото тя гарантира независимостта на съдиите, които са основен носител на съдебната власт – и отчита разликите във функциите между съд и прокуратура: съдът е арбитър в спорове, в които прокуратурата е страна, и затова тези две форми на съдебна власт не могат управленски да бъдат третирани заедно. Те трябва да имат автономия един спрямо друг по ключови въпроси като персонална политика например. Има и общи въпроси на съдебната система, заради които поправките запазват нещо като пленума на ВСС – Общо събрание на двата съвета. Нищо в тази уредба не повдига каквито и да е съмнения за противоконституционност.
В съдебния съвет мнозинство имат съдиите – от 15 члена пет се избират от парламента, а останалите от магистратите плюс двамата председатели на ВКС и ВАС
Това също е безспорно решение, което е съобразено с всички изисквания и стандарти на международни авторитетни организации като Венецианската комисия към Съвета на Европа, ОССЕ и т.н. Тези стандарти предполагат в ръководните органи на съда да участват с голямо мнозинство съдии, избрани от съдии.
В прокурорския съвет превес има квотата на НС – от 10 члена шест се избират от парламента
Тази разпоредба най-вероятно ще бъде атакувана пред КС като заплаха за независимостта на прокуратурата. В български контекст тази заплаха е илюзорна, защото и при друго квотно разпределение прокуратурата не се е отличила с особена независимост. Но настоящите поправки предвиждат достатъчно гаранции за липса на политически контрол от страна на парламента. Основната е, че изборът на членове на съвета от НС става с две трети мнозинство, което предполага широко разбирателство между партиите и по принцип стимулира излъчването на консенсусни, авторитетни фигури. Нещо повече: прокурорите не са плуралистична общност, както съдиите, а са в доста по-стриктни йерархически отношения един спрямо друг и най-вече към главния прокурор. Изборите в прокуратурата водят просто до квота на главния прокурор в „надзорния“ му орган, какъвто би трябвало да е прокурорският съвет. За да има смисъл от прокурорски съвет изобщо, добре е главният прокурор да няма мнозинство в него. Това е и предложеното решение, в което има здрава конституционна логика. В крайна сметка вярно е, че и съдът, и прокуратурата, и следствието са части от съдебната власт у нас. Но от това не следва, че конституционните принципи на организацията им трябва да са идентични. Напротив, нюанси са необходими заради вътрешните различия и функционалните отлики между тези институции.
Президентът да издава указ за назначаване и отстраняване на тримата главни магистрати, но изборът им да влиза в сила, ако той откаже да го направи в 7-дневен срок
Това ограничава в известна степен президентските правомощия, но в никакъв случай не повдига въпроси за промяна на „формата на държавно управление“, които да изискват ВНС. И в досегашния вариант президентът можеше просто да забави дадено решение, като поиска второ решение от страна на ВСС по въпроса. Новият вариант също дава възможност на президента да забави процеса, но за по-кратко. Като цяло, нищо особено важно не зависи от тази поправка и тя е по-скоро детайл в общата картина.
Мандатът на главния прокурор се съкращава до 5 години, а председателите на ВКС и ВАС имат мандати със срок от 7 години
В тази поправка има добра логика. Главният прокурор концентрира много власт – далеч повече, отколкото председателите на върховните съдилища. Това е така, защото прокуратурата е много по-централизирана от съдилищата. А също така прокуратурата е филтър за това какво изобщо стига до съдилищата и под каква форма. Тази концентрация на власт води до съмнения за злоупотреба и един по-кратък мандат е някаква гаранция, че подобен проблем (ако възникне) ще може по-бързо да бъде поправен. Сигурно ще бъдат повдигнати възражения, че новото решение нарушава симетрията между съд и прокуратура. Но изискване за такава конституционна симетрия няма нито в нашата Конституция, нито в международните стандарти – нюанси в регламентирането на тези органи може и трябва да има.
Главният прокурор да може да упражнява методическо ръководство над прокурорите, но да му се отнеме правото на надзор за законност
Това е ключова и то позитивна поправка, която ограничава вероятността от възникване на два проблема. Първият е прокуратурата под ръководството на главния прокурор да се меси във всички сфери на управлението под формата на „надзор за законност“, без да се ограничава само до престъпления и наказателно-правни проблеми. Вторият и още по-важен е главният прокурор да не може де факто да се намесва в работата на всеки прокурор, без за това да остава следа. Бяхме свидетели как по всички ключови дела главният прокурор Иван Гешев отказваше да дава информация, ако не искаше да го направи, и как охотно го правеше по тези, по които искаше. Това беше демонстрация на пълната дискреция на главния прокурор за това как и доколко да следи и да се намесва в конкретни дела. Няма гаранции, че и новата уредба ще реши изцяло този проблем, но идеята за „методическо ръководство“ предполага главният прокурор да действа чрез предварително изработени правила за различните видове казуси. Това ще внесе яснота в контрола, който той упражнява над подопечните си, а и на тях би трябвало да гарантира по-голяма автономия и сигурност, че действат по правилата, а не по желанията на началника.
Регулаторите да се назначават с две трети мнозинство в НС
Това е по принцип добра поправка, която би трябвало да доведе до по-консенсусни назначения на хора с авторитет в тези регулатори. Това изискване е добро и за парламентарната опозиция, защото по този начин тя получава право на свое представителство в регулаторите. Накратко, поправката избягва възможността за диктатура на парламентарното мнозинство. Една слабост на това решение е, че то може да доведе до невъзможност за избор, тъй като съгласие ще се постига по-трудно. Но в крайна сметка това е едно напълно приемливо и стандартно решение в много конституции, което би трябвало да тласне българската политика в по-консенсусна посока. При нашата пропорционална избирателна система и фрагментираността на партийния пейзаж това е добра мярка, която гарантира сериозен плурализъм в регулаторите.
Президентът да може да избира служебен премиер измежду председателя на НС, председателя на Сметната палата (и заместника му), омбудсмана (и заместника му) и управителя и подуправителите на БНБ. Ако не се стигне до избор на премиер по този начин, НС излъчва служебно правителство.
Президентът Радев очевидно е недоволен от това решение, а то и обективно намалява дискрецията на президента в избора на служебен премиер. В досегашната практика служебното правителство е било изцяло под контрола на президента. Това доведе до проблеми в последните две години – при чести избори се оказа, че България започва да функционира като президентска република и то без парламент. Това не е добро решение по много причини, но най-важната е, че променя парламентарната логика, при която основен носител на изпълнителната власт е редовно излъчено и парламентарно подкрепено правителство.
Новото решение променя ситуацията и прави фигурата на служебния премиер наистина „служебна“ – той ще е много по-свързан с парламента, на който ще служи, отколкото на президента, който формално ще го назначава. Това не само не променя парламентарната форма на управление на България (че да изисква ВНС), но напротив – укрепва я и изчиства нейната логика.
Да, вярно е, че в определени ситуации България би могла да се окаже с много надежден и отговорен президент, който да разбира добре основните приоритети на страната. В такива ситуации може би ще е жалко, че президентът е с намалени правомощия по отношение на служебното правителство. Но в крайна сметка България е парламентарна република от конституционна гледна точка и основната отговорност за управлението на страната е на НС и излъчено от него или „служещо“ на него правителство. Досегашните служебни правителства внасяха само шум в тази системна логика, особено в периоди на проточване на парламентарните кризи. Всъщност поемането на властта от президента беше и допринасящ фактор за тези кризи, защото някои партии предпочитаха да не съставят правителство и да бягат от отговорност за сметка на държавния глава. На тази порочна практика е добре да се сложи край и новите поправки на Конституцията имат потенциала да го направят.
Двойното гражданство за депутати и министри
Сигурно голям политико-националистически шум ще се вдигне за тази поправка. Първо, от конституционна гледна точка няма текст, на който тя да противоречи – в крайна сметка въпрос на политически избор е кой да има избирателни права и какви да са те. От политическа гледна точка двойното гражданство наистина поставя въпроса за двойна лоялност. Но от това не следва, че българският суверенитет ще бъде с нещо застрашен от една такава норма. Има достатъчно други гаранции за защита от нелоялно поведение на политици – от служби по сигурността до наказателни закони. А има и народен вот, който преценява най-добре качествата на отделните политици.
Нещо повече: разрешаването на двойно гражданство в избирателния процес и управлението на страната е послание към голямата българска диаспора да участва в политиката на страната. В съвременния свят това е важно послание заради мобилността на живота. Така или иначе ще бъде направен опит този въпрос да се облече в някакъв почвенически прочит на Конституцията и дано КС да не влезе в подобна популистка игра.
***
Общата оценка на предложените реформи е, че са учудващо смислени и балансирани. Те отварят вратата за дългоочаквани промени в съдебната система, изчистват принципа на парламентарната република и водят до по-консенсусна политика към регулатори и съдебна власт. Парламентарната опозиция и президентът Радев атакуват тези реформи с аргумента, че биха могли да укрепят мнозинството в парламента и ротационното правителство. Това обаче не е конституционен аргумент, а други сериозни конституционни аргументи поне засега липсват.