България-държавна администрация
Българската държавна администрация е мудна, некомпетентна и корумпирана.Причините за това са както общовалидните за всяко чиновническото съсловие поне от прусашката администрация насам, така и чисто български и балкански.
Всяка чиновническа администрация по света е склонна да развива вътрешни механизми за намаляване на свършената полезна работа при постоянно разрастване на самата администрация. Във всички времена и държави в администрацията се промъкват хора без качества, които изпитват удовлетворение да властват над по-компетентните, но зависими от тях професионалисти. Всяка администрация е склонна да се възползва от своето властово положение за лична облага.
През последните 14 години държавната администрация в България добави и своя принос към тези общовалидни черти на чиновника. Причините са в комунистическото наследство и хаотичната политика, да не кажем липсата на политика на поредица български правителства. Комунистическото наследство има много аспекти, най-важните от които за администрацията са два. Първо, запази се мнението, че е добре да си на държавна служба, защото “чантаджията е добре, без да работи”. Съответно, както преди промените високите постове в администрацията бяха запазени за съпругите и децата на издигнатите в номенклатурата, така и сега продължава практиката да се уреждат на административни постове близки на депутати и високопоставени политици или просто тези постове да се продават. Второ, през целия период в администрацията
продължи запазването и внедряването на кадри от специалните служби, чиято двойна подчиненост ги прави неспособни да изпълняват държавната политика на съответната институция. Истинската вреда, която те нанасят, не е в изродеността на тези кадри в мафиотска задруга, която преследва само личния и груповия интерес, а в деморализиращото въздействие, което оказва над останалите държавни служители,наблюдаващи унило тяхната безнаказаност.
Няма конкурс, който да не може да се проведе в нечия полза, независимо от критериите и комисията. Най-напред това се отнася за конкурсите за назначаване. Наскоро в министерството на образованието и науката се проведе конкурс за директор на европейските програми “Сократ” и “Леонардо”. Условие беше директорът да владее един от езиците на ЕС. Тъй като за заемане на този пост е абсолютно задължително владеенето на английски език, а не на който и да е от езиците на ЕС, можем само да гадаем дали това изискване не е формулирано ad hominem. Начините да се избегнат изискванията на Закона за обществените поръчки са безбройни и никакви нови агенции няма да преустановят практиката държавните средства да отиват при близки на комисията фирми. Същото важи за конкурсите, свързани с чуждестранни заеми и помощи. В министерството на образованието и науката се проведе конкурс за консултанти по един от компонентите на проекта за реформа, финансиран от Световната банка, на който един от петимата членове в комисията даваше толкова различни оценки от останалите, че интересът му беше несъмнен, но не бяха налице процедури, позволяващи отстраняването му. В същото министерство ежегодно се провежда конкурс за одобряване на учебници, след който издателите винаги отправят обвинения за корупция към участниците в комисиите и внасят жалби в съда.
Към тези проблеми се прибавят следните по-важни характерни недостатъци на администрацията:
1. Много от държавните служители са в администрацията от десетки години (в МОН един възрастен служител твърди, че е видял да идват и да си отиват 27 министри на образованието), което ги прави неспособни да се адаптират към новите изисквания. Те са възпитани в етатистки дух, който поражда не желание за изпълнение на държавната политика, а високомерие към външния посетител. Това би провалило всяка идея за обслужване на гражданите “на едно гише”. Назначенията на държавните служители стават без конкурс.
Когато конкурс е проведен, подборът не почива на сериозни критерии, а дори и да почиваше реалният избор става въз основа на други съображения, внушени на комисията от ръководителя на ведомството. Решението е реални конкурси с реални критерии (компетентност, западен език, компютърна грамотност), най-добре проведени анонимно от някаква централна структура, недосегаема за интересите по ведомства. Може би преди конкурса за конкретната длъжност трябва да се въведе общ изпит, провеждан от външна институция, оценяващ задължителните знания и умения за всеки,решил да кандидатства в администрацията.
2. В държавната администрация липсва политика и концепция, така че чиновниците свикват да правят каквото си искат – директивите се сменят не със всяко правителство, а през два месеца и дори да искаш не можеш да си толкова гъвкав, следователно е безсмислено да се стараеш. Решението е обществен дебат по основните въпроси на вътрешната и външната политика,икономиката, образованието, здравеопазването и пр. и постигането на консенсус между политическите партии по няколко основни принципа във всяка област, по които няма да има промени независимо от политическата конюнктура. Тази идея не е толкова утопична, защото по основните въпроси и сега предизборните платформи на партиите имат много допирни точки.
3. В администрацията липсва координация, например заместник министрите нямат реална власт над държавните служители, защото те се назначават и освобождават от работодателя – съответния министър. Дори атестирането не се извършва от заместник министрите, а от главния секретар на министерството. Съществуващата йерархия е тромава и абсурдна. Така например министърът получава писмо, изпраща го с кратка и нечетлива резолюция на зам. министъра, той го изпраща на някой директор, той – на началник отдела, който го поверява на началник сектор, за да напише накрая за няколко минути някой експерт отговор, гадаейки какво е имал предвид всеки от висшестоящите при тази обиколка, отнела 20-25 дена от предвидения едномесечен срок за отговор. Обратният път е същият, освен ако някой по веригата не реши, че отговорът не го удовлетворява и не го върне пак надолу, за да бъде поправен. В крайна сметка след изтичането на срока за отговор министърът получава по разваления телефон на тази йерархична верига отговор, който е некомпетентно изготвен от експерта, допълнително объркан от поправките по веригата, пълен с граматически грешки и в пълен разрез с държавната политика, която министърът е призован да изпълнява. Изборът му е:
а) въпреки това да изпрати веднага отговора, защото срокът е изтекъл;
б) да го върне надолу по веригата за корекции с риск да получи след един месец нещо по-лошо;
в) да седне и да си напише сам отговора и да го прави с всички стотици писма и документи,докато няколкостотин чиновници се смеят зад гърба му;
г) да прескочи йерархията и да посочи конкретния служител (един от петте процента малко по-грамотни, малко по-компетентни), който да отговори. Очевидно най често се предпочита последният вариант, от което е ясно и решението: по-добър подбор, така че компетентните служители да са повече, и по-опростена йерархична структура, защото за разлика от прусашката и руската администрация, нашата би могла да не е структурирана по военен модел.
4. Липсата на координация преминава в пълен хаос, когато трябва да се изпълняват принципни задачи, свързани с държавната политика в дадена област. Комуникационната стратегия и Планът за нейното изпълнение може и да имат недостатъци, но истинският проблем възникна, когато трябваше да бъдат изпълнявани. В МвнР за тази задача отговаряха последователно формално или неформално поне 7-8души, като се започне от един директор,мине се през неговата секретарка (!) и се стигне до един заместник министър.
Тази смяна на отговорниците и тяхното ниво в йерархията, както и липсата на ясни процедури, доведоха до пълно объркване в министерства и областни управи, където администрацията не знаеше нито каква е процедурата за обявяването на конкурси и оценяването на проекти, нито към кого да се обърне за съвет. Решението в такива случаи е да се изготвят писмено ясни правила, а не да се бърза с приемането на стратегии и планове заради изпуснати срокове, а за спазването на тези правила строго да следи предварително определен служител, по възможност един и същ поне за няколко месеца. В случаите, когато става дума за изготвяне на концепция по даден проблем или дори на законопроект, понякога се налага да си признаем безсилието на администрацията и да наемем външни експерти, свободни от ежедневните, често безсмислени задължения на държавния служител, и което е по-важно, свободни от стремеж за кариера, задушаващ желанието за честна работа.
5. В резултат на посочените по-горе причини държавният служител изпълнява задълженията си в атмосфера на интриги и кариеризъм, в която приоритет на преобладаващата част от администрацията е личното благоденствие, изразяващо се в склонност към корупция и стремеж към издигане в йерархията не с работа и лични качества, а с лобизъм и премахване на конкурентите, които имат желание за работа. В министерството на образованието и науката по време на усилена работа върху важен законопроект една служителка не само бойкотира усилията на няколкото желаещи да изпълнят задълженията си служители, а и директно ги заплашваше с доводи, които варираха от “Тази работа не може да се свърши за толкова кратко време” и “Ако я свършим, после какво ще работим?” до “Ако искаш да си в моя отбор, ще ме слушаш, иначе си отиваш”. Очевидно убедените, че не личните качества и добре свършената работа определят успеха в администрацията са повече от служителите, които си изпълняват съвестно задълженията. Това мнозинство задушава работещите и новоназначените наивни идеалисти, които имат прост избор – или да се адаптират към съществуващата традиция, или да напуснат, а често и да бъдат освободени дисциплинарно в резултат на умели интриги. Решението на този проблем е трудно, защото е комплексно свързано с начина на подбор и работа на администрацията, както и с цялостното морално състояние на обществото. Очевидно са необходими европейски модели на подбор, обучение, оценяване и възнаграждение на държавния служител. През последните две години с подкрепата на Световната банка и Европейския съюз се правят опити в тази насока. Бяха приети Стратегия за модернизиране на държавната администрация – от присъединяване към интегриране, Програма и План за нейното изпълнение и Концепция за законодателни промени в Закона за администрацията, Закона за държавния служител и Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация.
Подготвя се и проект за реформа в администрацията, финансиран от Световната банка. Стратегията за модернизиране на държавната администрация е в три части:
А. Укрепване на капацитета на държавната служба;
Б. Укрепване на административния капацитет за осъществяване на задълженията, произтичащи от членство в ЕС;
В. Укрепване на административния капацитет за участие на България в Структурните фондове.
(Експертите от ЕС предлагат последните две части да се обединят в една) Повечето от идеите на посочените документи са добри, макар че има и спорни въпроси като идеята за преобразуване на държавните агенции в изпълнителни. Истинският проблем е невъзможността тези идеи да бъдат осъществени от същата тази администрация, която трябва да бъде реформирана. Същевременно това не е задача,която може да бъде изпълнена формално, както обикновено, защото администрацията играе ключова роля при осъществяването на реформата и нейното превръщане в самоцелна класа, подменила поставените й задачи с лични цели, е фатално за обществото. Проектът, финансиран от Световната банка, и начинът, по който се усвояват (или не се усвояват) средствата по предприсъединителните инструменти са сериозно предупреждение за бъдещото усвояване на структурните фондове и кохезионния фонд – непознаване на процедурите, подмяна на целите, корупция при конкурсите, неспособност и нежелание за изпълнение.